隨著越來越多的企事業(yè)單位甚至政府機構認可人才派遣這一用工方式， 加上 WTO 后過 渡期對服務業(yè)的進一步開放，上海的人才派遣業(yè)將進入新一輪快速發(fā)展時期。但與此同時， 由于相關政策法規(guī)的缺失以及兼管系統(tǒng)尚在建立健全之中， 有可能暴露出一些比較嚴峻的問 題。本文將結合日本人才派遣業(yè)的比較研究，分析上海人才派遣業(yè)面對的挑戰(zhàn)性問題，并提 出相應的對策建議。
一、日本人才派遣業(yè)發(fā)展的特點與趨勢
至今為止日本人才派遣業(yè)的發(fā)展，可劃分為三個階段。
第一階段從出臺勞動者派遣法 的 1986 年到 1992 年， 伴隨著辦公自動化設備的發(fā)展與泡沫經(jīng)濟的出現(xiàn)， 引發(fā)勞動力不足問 題，為人才派遣創(chuàng)造了市場機會，這一階段人才派遣市場每年都保持著 20%以上的增長速 度。
第二階段從泡沫徹底破滅到達谷底的 1993 年到 1998 年， 泡沫破滅對人才派遣帶來短暫 的沖擊， 但隨后推進的金融大改革、 企業(yè)組織變革和信息化浪潮， 帶動人才派遣業(yè)迅速回升， 并繼續(xù)呈現(xiàn)兩位數(shù)的增長勢頭。
第三階段從開始推進人才派遣市場自由化的 1999 年至今， 圍繞勞動者派遣法的修訂，相關規(guī)制的不斷放寬，形成第三次發(fā)展波。
從最近幾年日本人才派遣業(yè)發(fā)展情況看，可概括為以下四大趨勢性特點：
第一，人才派遣市場規(guī)模迅速擴大。
1998 年人才派遣市場的規(guī)模為 89.5 萬人，到 2003 年時已達到 236.2 萬人，五年間擴大 了 1.5 倍以上。 1998 年人才派遣市場的營業(yè)額為 1.33 兆日元， 2003 年增加到 2.36 兆日元， 到 五年間增加 1 兆日元。 規(guī)模迅速擴大的最主要因素是政府對人才派遣政策采取了放寬規(guī)制的 積極導向。如對人才派遣的業(yè)種限定，從最初的 13 類業(yè)種，在 1996 年時放寬到 26 類業(yè)種， 進一步在 1999 年時除了建設、警備、醫(yī)療等部分業(yè)種外，其他業(yè)種實行原則上的自由化。 原來對制造業(yè)的現(xiàn)場工作，禁止采取人才派遣用工方式，2004 年 3 月這一禁止被取消。此 外人才派遣的期限獲得延長， 人才派遣的手續(xù)也不斷得到簡化。 這些新政策為人才派遣業(yè)的 飛躍發(fā)展創(chuàng)造了條件。
第二，人才派遣業(yè)務呈現(xiàn)多樣化、高附加價值化趨勢。
伴隨著人才派遣業(yè)務許可范圍的不斷擴大，以及越來越多的企業(yè)愿意采取這種靈活的 用人方式， 早先以派遣一般事務人員為主的人才派遣業(yè)務結構已經(jīng)發(fā)生很大變化， 在軟件開 發(fā)、市場營銷、財務處理、交易文書制訂等領域，人才派遣現(xiàn)象也已非常普遍。據(jù)日本人才 派遣協(xié)會 2004 年勞動者派遣事業(yè)統(tǒng)計調查報告，2004 年軟件開發(fā)領域規(guī)模達到 5.68 萬人， 市場營銷領域規(guī)模達到 12.76 萬人，財務處理領域規(guī)模達到 14.70 萬人，交易文書制訂領域 規(guī)模達到 39.36 萬人。這些新業(yè)務相比傳統(tǒng)的一般事務派遣，由于技術含量相對較高，且能 為客戶帶來直接的經(jīng)濟效益， 市場附加價值明顯提高。 特別是在人才派遣市場政府規(guī)制緩和 以來，中年男性人才、大學畢業(yè)生、外國 IT 人才也紛紛加入這一市場，推動了人才派遣服
務價格的上升。
第三，人才中介預定派遣成為人才派遣的新業(yè)務。
最近幾年日本越來越多的企業(yè)加入了破除終身雇傭的改革行列。在招聘新員工方面， 為了確保招聘效果，選準人才，不少企業(yè)愿意采取先使用人才派遣方式，在派遣期間對人才 進行實踐鍛煉和考察， 然后再將滿意的派遣人才招聘為正式員工。 對應企業(yè)用人的實際需要， 2001 年 12 月，政府方面放寬相應的政策限制，解禁“人才中介預定派遣” ，即允許人才派 遣公司與用人企業(yè)把人才派遣期作為試用期，派遣結束后，將派遣員工介紹給用人企業(yè)，并 作為正式員工建議勞動雇用關系。2004 年這一新業(yè)務的派遣規(guī)模為 2.01 萬人。
第四，人才派遣公司積極向綜合人才服務企業(yè)轉型。
從 20 世紀 90 年代中期開始，面對陷于不景氣中的客戶企業(yè)需要，以及人才派遣業(yè)內 部競爭的加劇，一些人才派遣公司積極摸索多元化經(jīng)營的路子，逐步向復合型的“綜合人才 服務”方向轉換。這里的綜合人才服務包括了人才派遣、獵頭、人才中介、人才信息、再就 業(yè)支持、人才能力開發(fā)等內容。早期企業(yè)對人才派遣的需要，主要目的是降低事務人員用工 成本和解決繁忙季節(jié)人手不足問題， 但最近幾年企業(yè)對人才派遣的需要， 一是進入更為重要 的崗位領域，包括產(chǎn)品研發(fā)、技術支持、市場營銷等；二是能力要求復合化，即不是簡單地 承擔某一項事務工作，而是要具備多種工作能力；三是為客戶企業(yè)創(chuàng)造價值。這些新的人才 派遣需求客觀上要求人才派遣公司必須調整傳統(tǒng)的單一派遣經(jīng)營模式， 一方面要為客戶企業(yè) 提供綜合性的人才服務， 另一方面要加強派遣人才的能力開發(fā)， 為客戶企業(yè)提供已完成能力 開發(fā)的派遣人才。
二、日本推進人才派遣業(yè)發(fā)展的政策經(jīng)驗
經(jīng)過多年的實踐發(fā)展，日本已形成一個有助于人才派遣業(yè)健康發(fā)展的政策法規(guī)體系， 尤其是最近幾年，為支持企業(yè)改革傳統(tǒng)的雇用模式，更是加大進一步完善的力度。
總結他們 的政策經(jīng)驗，可簡要地歸納為以下四點：
第一，借鑒歐美經(jīng)驗，為人才派遣業(yè)發(fā)展不斷放寬政策限制。 日本最早成立的人才派遣公司，是美國人力公司于 1966 年在日本設立的分公司， 人力（日本）公司。該公司將美國的人才派遣概念與服務模式引入日本，推動日本事務處理 外包服務業(yè)的發(fā)展。1969 年第一家由日本人注冊的人才派遣公司成立。到 1984 年成立日本 事務處理服務協(xié)會時（人才派遣協(xié)會的前身） ，人才派遣公司已發(fā)展到 50 家。1986 年 7 月， “勞動者派遣法”正式出臺實施，標志著人才派遣業(yè)開始進入真正意義上的發(fā)展階段。與美 國的人才派遣業(yè)不同的是， 日本的勞動者派遣法具有鮮明的日本特征， 即對人才派遣業(yè)設立 了較強的政府規(guī)制內容，包括行業(yè)限定、派遣期限限定、行政許可限定等。在 20 世紀 90 年代泡沫經(jīng)濟破滅后， 日本對曾經(jīng)發(fā)揮過歷史作用但在新的時代卻已成為嚴重束縛的各項規(guī) 制實行以市場自由化為標志的政策調整。在人才派遣業(yè)方面，借鑒歐美的經(jīng)驗，有選擇、分 階段地放寬有關政策， 最核心的內容就是逐步放寬人才派遣的行業(yè)范圍， 放寬人才派遣的期 限規(guī)定， 解禁人才中介預定派遣和制造業(yè)領域人才派遣等。 這些政策調整為人才派遣業(yè)開辟了新的空間，尤其對處于經(jīng)濟不景氣狀態(tài)中的企業(yè)來說，為破除終身雇用制，建立靈活的用 工方式，提供了政策保障。
第二，依法管理，規(guī)范派遣公司、派遣用人單位和派遣人員之間的勞動關系。 規(guī)范人才派遣業(yè)的相關法規(guī)包括勞動基準法、職業(yè)安定法與勞動者派遣法。1986 年出 臺的“勞動者派遣法”其中一個核心內容是規(guī)范派遣公司在派遣員工中的行為。此后該法規(guī) 分別在 1990 年、1996 年、1999 年和 2004 年進行了修訂。該部法規(guī)對派遣公司、派遣用人 單位、派遣人員三者的關系作了明確的定位，派遣公司與派遣人員是勞動雇用關系、派遣公 司與派遣用人單位是勞動者派遣契約關系， 派遣用人單位和派遣人員是指揮命令關系。 對于 派遣公司與派遣人員的雇用合同， 以及派遣公司與派遣用人單位的勞動者派遣簽約關系， 其 中的程序、內容，尤其是派遣人員的待遇、就業(yè)條件、派遣期限、派遣的繼續(xù)或變更等，勞 動者派遣法都提出了原則性的規(guī)范要求。 日本的人才派遣分為特定派遣和一般派遣。 前者是 指那些可以被長期雇用的派遣業(yè)務， 行政管理方面只需要登記備案即可。 后者是指那些非長 期雇用的派遣業(yè)務，如臨時性的、鐘點工性的、幾天工作制的，行政管理方面要求提出申請 材料并獲得許可。
第三，針對派遣人才的工作特殊性，建立人才派遣健康保險組合，增強人才派遣業(yè)的 吸引力。 2002 年日本專門建立了針對派遣人員的人才派遣健康保險組合。建立初共有 10.5 萬人，133 家派遣公司加入。到 2005 年 3 月底，加入人數(shù)已超過 30 萬人，加入派遣公司超 過 190 家， 成為日本最大的健康保險組合。 派遣人員在派遣就業(yè)期間其健康保險由個人和派 遣公司各負擔一半， 其中健康保險費各承擔月薪酬收入的千分之二十九， 看護保險費個人承 擔千分之七，派遣公司承擔千分之八。如果派遣人員一項派遣工作結束，在下一項工作落實 之前，其保險費交納，則全部由個人承擔。為了鼓勵派遣人員更快地找到工作，提供兩個月 的特例期間，其保險費的最高月繳納額減為 8700 日元，第三個月開始提高到 13920 日元。 如果兩年內沒有落實新的派遣工作，或者找到正式工作，加入其他健康保險，或者沒有按要 求及時交納保險費的， 將被取消保險組合員的資格。 加入人才派遣健康保險組合的派遣人員 本人及其被扶養(yǎng)人員都將獲得一張保險證， 憑此證可以到醫(yī)療機構享受醫(yī)療保險， 一般個人 承擔醫(yī)療費的 30%，如果一年一個家庭的醫(yī)療費負擔超過 10 萬日元，還可申請稅收減免和 補貼。
第四，借助人才派遣協(xié)會，架起政府、派遣公司、用人單位、派遣員工四者之間的溝 通橋梁。 日本人才派遣協(xié)會正式成立于 1984 年，初期的名稱為日本事務處理服務協(xié)會，是 勞動省批準的下屬社團法人。1994 年協(xié)會成立十周年時改為現(xiàn)名。協(xié)會設會長 1 名、理事 長 1 名、副理事長 2 名，都為大型派遣公司的董事長或總經(jīng)理。設理事 16 名，監(jiān)事 2 名。 協(xié)會下設事務局，負責日常工作；設有六個專門委員會，包括總務事業(yè)、調查、宣傳、能力 開發(fā)與福利、制度改善推進、年金制度檢討等；在全國主要城市設有 7 個區(qū)域性協(xié)會；承擔 勞動厚生省委托的勞動者派遣事業(yè)和雇用管理援助事業(yè)； 在全國主要城市設有相談中心 （信 訪辦） ，隨時可以了解或幫助解決派遣公司、派遣人員和派遣用人單位遇到的困難、矛盾和意見要求。到 2004 年底共有 582 家企業(yè)加入?yún)f(xié)會。協(xié)會的基本職能包括：為人才派遣事業(yè) 的有效運營與健康發(fā)展提供咨詢、 指導與援助； 為派遣人員或考慮成為派遣人員的人員提供 教育訓練的機會， 促進能力的開發(fā)與提升； 為增強派遣人員的雇用穩(wěn)定和福利開展各種活動； 開展有關人才派遣的調研，舉辦專題報告會等；與相關的政府部門及團體加強聯(lián)絡溝通，通 報人才派遣業(yè)情況，提出政策建議；定期發(fā)行協(xié)會雜志，匯集會員企業(yè)的信息，編輯出版人 才派遣白皮書；支持設在各地的區(qū)域性協(xié)會，互換信息；其他為實現(xiàn)協(xié)會目的而需要進行的 各項工作。
三、上海人才派遣業(yè)發(fā)展面對的挑戰(zhàn)與建議
1、上海人才派遣業(yè)面對的挑戰(zhàn)性問題
與日本的人才派遣業(yè)進行比較，可以發(fā)現(xiàn)上海的人才派遣業(yè)有很大的不同。
首先是起 步的方式不同。
日本的人才派遣源于美國，而且從最單純的事務處理人員派遣起步。但上海 的人才派遣，起步于 90 年代初，是為外資企業(yè)解決員工的社會保障和檔案管理等問題而由 政府設立專門機構提供相應服務。 也可以說一開始起步就比較高， 但派遣的人員實際上也可 以認為是外資企業(yè)的正式員工。 因為不少派遣人才在外資企業(yè)中都擔任比較重要的工作， 只 是由于當時的政策條件不利于外資企業(yè)招聘到人才， 才在中間形成了一個派遣關系。
其次是 行業(yè)限制不同。日本主要在業(yè)種上有明確限制，1986 年的“勞動者派遣法”其設定的業(yè)種 幾乎都是事務型的。 上海對人才派遣的對象行業(yè)基本沒有明文限制， 但對進入人才派遣這一 領域的企業(yè)所有制類型是有嚴格的審批限制的， 現(xiàn)在幾家規(guī)模大的企業(yè)幾乎都有很深的政府 背景，民營企業(yè)相對來說進入這一領域實屬不易。
再次，行政管理的力度不同。
日本在人才 派遣市場尚未成熟時就先行制定了一部法規(guī)， 把這一行業(yè)的發(fā)展規(guī)范在管制框架下。 上海實 際是用行政性的行業(yè)管理取代了政府的依法管理。 因為主要的人才派遣機構都為國有， 是借 助國有企業(yè)來調控行業(yè)。但隨著這一市場的放開，以及國有人才公司脫離政府主管部門，用 什么法規(guī)和手段來有效管理這一行業(yè)，已成為新的重要課題。
當前，上海的人才派遣業(yè)將面對以下五個挑戰(zhàn)性問題：
一是服務業(yè)開放后的過度競爭問題。人才派遣的對外對內開放是必然趨勢，但由于這 一行業(yè)進入容易，回報不低，市場開放后的過度競爭可能在所難免。破除幾家國有大公司的 行業(yè)壟斷是上海人才派遣業(yè)取得更快更好發(fā)展的前提， 但從駕馭市場經(jīng)濟的能力看， 在培育 市場競爭的同時，如何規(guī)范市場行為，確保派遣用人單位和派遣人員的權益，可能會成為一 項難題。而且極有可能一些小規(guī)模的人才派遣企業(yè)為了生存，為了分到一份羹，會采取價格 破壞行為，引發(fā)過度競爭，擾亂市場秩序。
二是人才派遣用工方式過度使用問題。人才派遣用工方式受到越來越多的企事業(yè)單位 的歡迎， 甚至一些行政機關單位也在積極引入這一新的用工方式。 其中的背景因素是這一用工方式可以降低企業(yè)用人成本， 解決長期以來最棘手的能進不能出難題。
我們的企業(yè)特別注 重勞動成本競爭，在這種經(jīng)營思想指導下，人才派遣用工方式將在更多的企業(yè)、更多的崗位 得到推行，但由于新的員工是派遣來的，與企業(yè)隔了一層，員工對企業(yè)的忠誠度，以及企業(yè) 的文化建設、企業(yè)的人力資源開發(fā)都將面臨新的挑戰(zhàn)。從日本，或者歐美看，人才派遣用工 方式只是企業(yè)用人的一種補充方式， 根據(jù)這些國家的勞動者統(tǒng)計， 派遣勞動者占全體就業(yè)人 員的比重，日本不到 2%（2004 年） ，美國是 0.9%（2001 年） ，德國是 1%（1999 年） ，英國 是 1..2%（2001 年） 、法國是 2.1%（2001 年） 。
三是行業(yè)無限制問題。
因為存在著過度使用人才派遣用工方式的問題， 所以對人才派遣 可以進入的行業(yè)就有一個是否需要限制的問題。歐美對人才派遣可進入的行業(yè)基本沒有限 制，日本也在不斷放寬行業(yè)限制。但他們的基本情況是勞動力供給都已進入不足階段。
反觀 上海， 一方面本地從業(yè)人員的就業(yè)壓力依然很重，
另一方面企業(yè)為了減低用工成本更愿意雇 用外地人員，更愿意使用派遣方式；一方面對派遣人員的特定勞動關系、社會保障等尚未在 政策法規(guī)上有所明確， 另一方面在派遣公司和派遣用人單位的利益驅動下這一用工方式正在 迅速鋪開； 一方面企業(yè)越來越需要具有知識和能力的人才， 另一方面派遣方式下對派遣人才 的能力開發(fā)沒有著落點。
四是派遣人員社會保障無保障問題。
早期對外資企業(yè)的人才派遣由于將其作為吸引外 資的一個重要配套， 所以派遣人員的社會保障等都有比較明確的說法。 最近幾年人才派遣市 場延伸到內資企業(yè)，更多屬于企業(yè)的自覺行為，主要目的是借人才派遣降低用工成本。派遣 用人單位要降低用工成本，派遣公司要通過擴大派遣規(guī)模實現(xiàn)更多利益，兩者結合起來，處 于就業(yè)劣勢狀態(tài)的派遣人員其社會保障必然成為被遺忘的角落。 另外在現(xiàn)行的社會保障框架 中，派遣人員的社會保障仍是缺項。
五是發(fā)生勞動糾紛后的法規(guī)缺失問題�，F(xiàn)有的勞動法規(guī)，著重針對的是直接的勞動雇 用關系，也就是用人單位與勞動者之間直接的管理和被管理關系。在加入派遣公司后，這一 關系發(fā)生了實質性的變化， 即用人的單位與派遣人員并沒有直接的勞動雇用關系， 當勞動糾 紛發(fā)生時，現(xiàn)行的勞動法規(guī)無法提供針對性的處理依據(jù)。現(xiàn)在派遣公司良莠不齊，派遣規(guī)模 急劇擴大，其中如何保障派遣人員、派遣用人單位的權益不受侵害，將成為規(guī)范人才派遣市 場的重中之重。
2、推進上海人才派遣業(yè)健康發(fā)展的政策建議
第一，加緊制訂并出臺人才派遣管理條例，早日有法可依。必須看到人才派遣正在飛 速發(fā)展的形勢， 必須充分估計到人才派遣可能引發(fā)出影響企業(yè)發(fā)展， 甚至影響社會穩(wěn)定的各 種問題， 全面貫徹以人為本的科學發(fā)展觀思想， 早日啟動上海人才派遣管理條例的制訂工作。 既要積極借鑒先進國家的政策經(jīng)驗， 也要從我們的實際情況出發(fā)， 力爭在全國率先拿出一部 人才派遣管理法規(guī)。
第二，建立健全人才派遣行政管理體系，加強執(zhí)法力度。各行政管理部門之間要形成 合理分工。 建議將人才派遣行政管理職能劃歸勞動部門， 并借助現(xiàn)有的勞動監(jiān)察系統(tǒng)形成社 會管理網(wǎng)絡。 今后關于派遣人才的勞動關系管理和社會保障管理都由勞動部門主管。 工商行 政管理部門主要管理派遣公司的經(jīng)營行為。
第三，建立人才派遣行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮社會管理職能。針對人才派遣的特殊性，建議成 立上海人才派遣協(xié)會，與現(xiàn)有的人才中介協(xié)會有所分離，專職人才派遣的社會管理。協(xié)會要 加強派遣公司的自律行為管理，切實維護派遣人才、派遣用人單位的權益。
第四，加強職業(yè)資格管理，推進派遣人才的培訓開發(fā)。為確保和適應派遣用人單位的 用人需要，建議設立派遣人才從業(yè)資格制度，通過人才派遣協(xié)會，開發(fā)職業(yè)資格認定項目， 建立社會化的派遣人才培訓開發(fā)系統(tǒng)，不斷提高派遣人才的職業(yè)技能水平和職業(yè)道德水平。
第五，探索派遣人才社會保障合理模式，理順各方關系。針對目前派遣人才社會保障 方面存在的空白點， 一方面要加強對派遣公司繳納社會保險費的監(jiān)管工作， 另一方面從減輕 派遣公司負擔出發(fā)，對派遣公司派遣失業(yè)下崗人員，可享受社會保險費減免政策，對派遣員 工暫無派遣工作時，可采取政府貼一塊、派遣公司拿一塊、個人出一點的辦法，確保社會保 障無間斷。 |
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